2015. №3

Результаты применения ключевых показателей эффективности для оценки деятельности органов государственного управления неоднозначны. Теория стимулирующих контрактов и международная практика показывают сложности дизайна ключевых показателей эффективности – зачастую система стимулирования искажает стимулы органов власти, а применяемые показатели некорректно отражают приоритетные для общества результаты. Частным случаем выступает оценка деятельности российского органа конкурентной политики. В работе проанализированы особенности формирования показателя доли вступивших в силу решений Федеральной антимонопольной службы, использующегося в качестве ключевого показателя эффективности. На основе оригинальной базы данных, характеризующей оспаривание административных решений ФАС России в системе арбитражных судов, показано, что результативность деятельности ФАС России, измеренная долей вступивших в законную силу решений, способна исказить стимулы органа власти, причем в том же направлении, что и применявшаяся в последние годы «палочная система», поощряющая увеличение количества выносимых решений о нарушении законодательства c низкой вероятностью оспаривания и отмены, но и с низким положительным эффектом для потребителей и общественного благосостояния.

В статье проанализированы оценки изменений делового климата РФ в 2012–2014 гг., сделанные руководителями предприятий обрабатывающей промышленности. Поскольку соответствующие реформы были инициированы лично В. Путиным, с помощью «опросного эксперимента» проведен анализ того, как упоминание политика в формулировке вопроса влияет на оценки бизнес-климата, даваемые респондентами. В статье использованы данные опроса руководителей 1950 крупных, средних и малых предприятий обрабатывающей промышленности в 60 регионах России, проведенного Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ летом–осенью 2014 г. Анализ показал, что позитивные оценки изменений делового климата чаще дают компании с длинным горизонтом планирования, а также предприятия, получавшие поддержку органов власти различного уровня. При этом фирмы с государственным участием чаще говорят об ухудшении условий ведения бизнеса, а ответы фирм-инвесторов не отличаются от оценок остальных предприятий. Ссылка в формулировке вопроса на инициативу В. Путина по улучшению бизнес-климата приводит к статистически значимому увеличению числа позитивных оценок изменений деловой среды для предприятий с числом работников 101–249 человек, а также увеличивает долю отказов от ответа в группе крупных фирм (500 и более работников).

Cтатья посвящена вопросу социального лицензирования деятельности ресурсодобывающих компаний со стороны местных сообществ. Цель статьи – раскрыть содержание концепции социальной лицензии с точки зрения целесообразности ее применения в российской практике как нового инструмента муниципального развития. Анализируется содержание концепции социальной лицензии, суть которой состоит в необходимости получения компанией неформального «разрешения» местного сообщества на ее деятельность. Изложены основные положения и причины популярности практического применения концепции в зарубежных странах. На конкретных примерах исследуется наличие элементов социального лицензирования в российской практике. С помощью качественных методов исследования (сase study, интервьюирование) анализируется, как в Мурманской области горнодобывающие компании взаимодействуют с местными сообществами в районе их деятельности. Оцениваются возможности применения концепции социальной лицензии в российской практике как нового инструмента муниципального развития.Выявлено, что концепция социальной лицензии, используемая сегодня во многих странах при построении отношений «ресурсодобывающая компания – местное сообщество», в России известна мало. Оценены достигнутые исследованными компаниями уровни социальной лицензии. Обосновано практическое значение социальной лицензии как инструмента развития муниципалитетов, работающего на основе построения между местными сообществами и ресурсодобывающими компаниями отношений взаимовыгодного сотрудничества. Сделан вывод о целесообразности применения концепции социальной лицензии в российской практике.

Статья основана на результатах исследования в рамках международного проекта «Устойчивая горная промышленность, местные сообщества и экологическое законодательство в регионе Коларктик» (“SUMILCERE”, KO 554, 2013–2014 гг., Программа трансграничного сотрудничества Коларктик – Инструмент европейского соседства и партнерства, приграничное сотрудничество).

Основной целью проводившихся с последних лет советского времени попыток трансформации экономических механизмов культуры являлось достижение рационального баланса между свободой инициативы производителей культурных благ и государственным контролем их деятельности. В статье выделены основные этапы таких трансформаций в зависимости от тех задач, которые в них ставились: первый – конец 1980-х – начало 1990-х гг.; второй – 1990-е гг.; третий – 2000–2010-е гг. Дав характеристику каждому из этапов, автор пришел к выводу, что, по сути, решаемые в их рамках задачи оставались одними и теми же – это расширение экономических прав организаций культуры, повышение обоснованности объемов выделяемых государственным учреждениям культуры бюджетных средств, прежде всего на основе внедрения нормативного подхода, развитие альтернативных государственному источников финансирования культурной деятельности. Анализ ситуации показал, что попытки решения этих задач не приводили к успеху и экономические механизмы культуры в основном оказывались в исходном положении. В связи с этим делается предположение, что такого «движения по кругу» вряд ли удастся избежать, если пытаться сохранить неприкосновенность государственного сектора и все преобразования сосредоточить на «отладке» организационно-экономических условий функционирования составляющих его учреждений. Важнейшими направлениями будущих реформ видятся приватизация части государственных учреждений, перевод их в статус негосударственных некоммерческих организаций (возможно, с государственным участием), а также развитие конкурентных механизмов предоставления бюджетных средств, в том числе грантового механизма.

В рамках работы проведены анализ и обобщение опыта субъектов РФ в части применяемых подходов к определению нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества учреждений.Исследование проводилось по 83 субъектам РФ. Анализировались опубликованные на 1 апреля 2014 г. в открытом доступе нормативные правовые акты с использованием данных: справочной правовой системы «Консультант Плюс» (сводное региональное законодательство) и сайтов высших органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.Результаты показали, что не все субъекты РФ утвердили свои методические рекомендации по определению нормативных затрат (77,1%) и еще меньше регионов приняли отраслевые порядки, используемые при расчетах нормативных затрат (56,6% субъектов РФ). В работе были выделены три основных подхода к определению состава нормативных затрат в зависимости от распределения расходов на общехозяйственные нужды.Проведенный анализ также показал, что на данном этапе нормативный метод в сфере культуры находится в стадии становления и пока не играет заметной роли. В большинстве обследованных субъектов РФ применяются индивидуальные нормативные затраты. При этом значительная часть регионов использует в расчетах для каждого государственного учреждения фактически сложившиеся (сметные) расходы, обеспечивая тем самым формальное соблюдение требований Федерального закона N 83-ФЗ и таким образом сохраняя сметные принципы финансирования со всеми присущими им недостатками.

Целью данной работы является выявление и анализ основных тенденций развития сферы государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации в 2011–2014 гг. Информационной базой для анализа послужили расчеты авторов по данным контрольно-надзорных ведомств, размещенным в информационной системе «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов», а также результаты опроса предприятий среднего и малого бизнеса, проведенные по заказу Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите праве предпринимателей. По результатам анализа делаются выводы о том, что подавляющая часть проверочных мероприятий проводится федеральными контрольными органами, хотя их доля постепенно снижается; наблюдается концентрация объемов контрольной деятельности в 7–8 крупнейших федеральных контрольных органах и 12–13 регионах. Само по себе количество проверок не является фактором, существенно влияющим на административное давление в отношении предпринимателей, поскольку охват подконтрольных субъектов проверками, количество проводимых проверок и их продолжительность невелики. Несмотря на значительное сокращение численности сотрудников контрольных органов и рост финансирования, уровень финансового обеспечения работы контрольных органов остается недостаточным. Государственный контроль не ориентирован на выявление случаев угрозы или фактов причинения вреда в связи с нарушением обязательных требований, а во многом начинает играть фискальную функцию пополнения бюджетов за счет наложения штрафов. На основании полученных выводов обосновывается, что для обеспечения должного уровня защиты общества инструментами государственного контроля необходимо изменение технологии контрольно-надзорной деятельности, предусматривающей переход от тотального контроля к риск-ориентированной технологии.Результаты работы могут быть использованы для разработки предложений по совершенствованию регулирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

В статье анализируется история отечественной номенклатурно-бюрократической системы от начала XIX в. до современности. Поскольку главное внимание в данном случае уделено советскому периоду, то период дореволюционный рассматривается относительно конспективно, с акцентом на попытки модернизации бюрократии в XIX в., в частности на введение по инициативе М.М. Сперанского критерия образования вместо доминировавшего – выслуги лет, а также на периодические безуспешные попытки верховной власти отменить или ограничить значение шкалы рангов. В советском периоде подробно рассматриваются механизмы и кадровые источники формирования номенклатуры, ее эволюция в различные периоды и негативные последствия данной системы. Ее создателем и манипулятором ею был И. Сталин. Описаны человеческие качества и мотивы поведения разных поколений номенклатурных бюрократов, социально-психологический портрет бюрократической «элиты», антиноменклатурные репрессии 1930-х гг., привилегии номенклатуры, ее «золотой век» в позднесоветские времена. Отмечается, что при своих несомненных недостатках рядовая советская бюрократия в массе была не так уж катастрофически плоха и лучше своей общественной репутации. Автор дистанцируется от однозначных оценок российского чиновничества – как негативных, так и идеализаторских, – предлагая сбалансированный взгляд. Главный порок – в самой системе номенклатуры, ставшей одной из значимых причин банкротства советского режима. Применительно же к условиям современного динамичного мира она тем более контрпродуктивна. Поэтому тенденции «регенерации» номенклатурных принципов формирования управленческих кадров представляются в корне не отвечающими объективным общественным потребностям и опасными.

Учитывая теоретическую и практическую неоднозначность антикоррупционного эффекта от применения «лучших мировых практик» регулирования конфликта интересов на государственной службе, в статье аргументируется возможность применения концепции “good enough governance” к регулированию конфликта интересов на российской государственной службе. Вместо импорта «лучших практик» предлагается рассмотреть возможность адаптации инструментов и моделей, показавших свою эффективность в решении тех же проблем, с которыми сталкивается российская государственная служба в сходных условиях ограниченности ресурсов, например Бразилии. В статье представлен исчерпывающий анализ основных направлений антикоррупционных реформ Ф.Э. Кардозу и его преемников (конец 1990-х–2015) в части анализа нормативно-правовых актов и их последствий на бразильской государственной службе. Основные анализируемые в статье направления бразильской реформы включали: пакет мер по снижению политизации государственной службы; меры по борьбе с коррупцией и регулированию конфликта интересов в наиболее склонных к коррупции областях (в том числе государственные закупки); меры этического регулирования конфликта интересов и создания инфраструктуры внутреннего и внешнего контроля. Представленные в статье данные являются наиболее полным анализом бразильского опыта в этой области, как в мировой, так и отечественной литературе, наглядно и пошагово демонстрируют практический механизм и инструменты эффективной антикоррупционной реформы государственной службы.

В статье рассмотрены методы применения средств видеофиксации в рамках управления парковочным пространством с целью обеспечения контроля и принуждения к исполнению правил парковки. В Москве, как и в некоторых зарубежных городах, в процессе осуществления контроля и принуждения к соблюдению правил парковки задействованы технические средства видеофиксации. Вместе с тем вопрос эффективности применения данных технических средств не поднимался. В таких условиях обеспечение фиксации нарушений с помощью технических средств осуществляется наиболее простым способом – применением статичных маршрутов для мобильных комплексов видеофиксации. Однако помимо статичных маршрутов существуют и другие методы реализации контрольных функций в рамках управления парковочным пространством. Один из них – применение динамических маршрутов, изменяющихся в процессе движения мобильных комплексов видеофиксации. Данный метод реализации контрольных функций в рамках управления парковочным пространством является более сложным, но и более эффективным.В статье поднимается проблематика эффективности методов реализации контрольных функций в рамках управления парковочным пространством на примере применения статичных и динамических маршрутов. С целью сравнения эффективности работы МКФ в условиях текущей ситуации и в условиях применения динамических маршрутов было проведено три исследования: исследование методом наблюдения, социологический опрос и тестирование, в котором была смоделирована ситуация проезда МКФ. По результатам исследований была доказана более высокая эффективность применения динамических маршрутов. Исследование показало, что применение динамических маршрутов позволит на 34% снизить затраты на фиксацию одного автомобиля, на 64% – на фиксацию одного нарушения, а также на 27% сократить количество нарушителей правил платной парковки. Был сделан вывод о том, что использование динамических маршрутов в процессе осуществления контроля и принуждения к исполнению правил парковки при помощи технических средств позволит повысить эффективность управления парковочным пространством.