2012. №1

Статья посвящена вопросам совершенствования деятельности государственных органов в ходе реализации государственных полномочий в установленных сферах ведения. Обозначено место реинжиниринга административно-управленческих процессов среди приоритетных  направлений совершенствования государственного управления, зафиксированных в программных документах; представлены основные мероприятия по оптимизации механизмов государственного регулирования, реализованные в 2010–2011 гг.; приведена фактологическая база, использовавшаяся для принятия решений о необходимости оптимизации административных процессов. Рассмотрены основные подходы к совершенствованию отдельных процессов предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций, реинжинирингу комплексных сфер государственного регулирования.

Результаты: Реинжиниринг государственных услуг представляет собой деятельность, направленную на радикальную перестройку текущей практики предоставления государственной услуги. Единая методология реинжиниринга процессов предоставления государственных услуг и оптимизации контрольно-надзорной и разрешительной деятельности на данный момент не закреплена в нормативно-методических документах.

Выводы и предложения: формирование механизма реинжиниринга административных процессов в современной системе государственного управления России еще не завершено. Реализуемые в настоящее время мероприятия по реинжинирингу государственных услуг и комплексных отраслей экономики единичны и часто нескоординированы между собой. Для достижения наибольшего эффекта необходимо применение комплексного подхода, включающего: процессную оптимизацию государственных услуг, сфер государственного регулирования; правовую поддержку, беспечивающую устранение юридических коллизий и создание нормативных условий для процессной оптимизации; регулярный мониторинг и контроль реализации решений; учет результатов мониторинга качества и доступности государственных услуг при принятии решений о необходимости оптимизации государственных услуг.

В статье рассмотрен вопрос о соответствии действующей классификации расходов бюджетов задаче перехода к программной структуре расходов федерального бюджета; проанализирован состав кодов расходов ряда государственных программ и проектов государственных программ. Автором рассмотрены составляющие кода расходов бюджетов, обозначены направления корректировки принципов определения как перечней разделов, подразделов, целевых статей расходов, так и главных распорядителей бюджетных средств.

Результаты: код целевой статьи расходов может быть переопределен с целью отражения программной принадлежности расходов, причем отражаемая в настоящее время информация может быть не заменена, а сохранена (на уровне целевых статей расходов или ином уровне классификации расходов – на уровне подразделов или видов расходов).  Классификация операций сектора государственного управления имеет ряд особенностей по сравнению с остальными составляющими классификации расходов бюджетов: 1) классификация является единой для отражения расходов, доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; 2) операции являются нейтральными относительно сферы и субъекта расходования; 3) статьи классификации утверждены Бюджетным кодексом Российской Федерации (не приказом Минфина России) и поэтому не могут быть оперативно скорректированы; 4) коды операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, не входят в код расхода, утверждаемого законом о федеральном бюджете (ведомственной структурой расходов федерального бюджета). Перечисленные особенности означают, что относящиеся к расходам бюджетов коды операций сектора государственного управления не имеют существенного значения при формировании «программной» структуры расходов бюджета. 

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации предусмотрены многочисленные случаи обязательного проведения торгов в тех или иных сферах. Регулирование проведения торгов делится на две группы – регулирование торгов на «продажу» и торгов на «закупку». К первой группе торгов относятся те виды торгов, где органы государственной власти, органы местного самоуправления, подведомственные им организации, иные организаторы торгов выступают продавцом имущества или права. Это, например, приватизация, «земельные», «лесные», «водные», «рыбопромысловые» торги, торги на право пользования недрами, выбор управляющей организации, реализация конфискованного имущества и другие виды торгов (всего не менее 10 видов). Ко второй группе относятся те торги, организатор которых выступает покупателем продукции (размещение заказа для государственных и муниципальных нужд, закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц). Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ (третий антимонопольный пакет) начал процесс унификации регулирования первой группы торгов, предусмотрев единый порядок административного обжалования в антимонопольные органы действий (бездействия)  рганизатора торгов, а также наметив единые требования к информационному обеспечению проведения торгов.

В статье приведен обзор порядка проведения торгов на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, в системе иных видов торгов.

Статья посвящена истории появления, изменения и траекториям дальнейшего развития государственного стандарта высшего образования в области государственного и муниципального управления (специалитет и бакалавриат). Выявляются основные причины перехода от 5-летних программ специалитета к программам бакалавриата. Обосновывается выделение бакалавриата по ГиМУ из бакалавриата менеджмента в связи с различием их компетенций. Утверждается невозможность дальнейшего сохранения унифицированного государственного стандарта бакалавриата по ГиМУ, единообразного развития образовательных программ бакалавриата по ГиМУ в вузах России, и определены возможные тренды их размежевания. В качестве примера рассматривается сложный путь развития данного направления в НИУ ВШЭ.

В статье на основе данных социологического исследования по актуальным проблемам функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации анализируются профессионально-адаптационные проблемы, возникающие в процессе формирования и развития кадрового состава муниципальной службы в современных российских условиях.

Результаты: опыт деятельности различных муниципальных органов показывает, что использование комплекса профессиональной и психологической адаптации нового специалиста оказывается более эффективным и экономичным, чем неудачное завершение испытательного срока и поиск всё новых и новых кандидатов на освободившуюся вакансию. Однако во многих российских муниципальных органах власти специальных программ адаптации для руководителей просто не существует.

 Выводы и предложения: основываясь на мнении участников исследования, нужно подчеркнуть, что профессиональная адаптация способствует снижению текучести в кадровом составе муниципальной службы и закреплению в нем новых сотрудников – так считают 32,9% опрошенных, еще 50,1% – что способствует в какой-то мере, и только 8,8% – что не способствует (8,2% затруднились с ответом). Таким образом, профессиональная адаптация – это в том числе и социальная технология стабилизации кадров муниципальной службы.  Для того чтобы практически развивать и совершенствовать адаптационную работу в муниципальных органах, необходимо ее научное обеспечение – теоретическое и методическое. Необходимо также исследовать проблему адаптации персонала муниципальной службы в современных российских условиях, в том числе и в отношении применимости зарубежного опыта формирования систем адаптации в органах государственного и муниципального управления.

Статья посвящена проблеме достижения местными органами власти самодостаточности и устойчивости местных инициатив посредством привлечения граждан к участию в управлении. Знание местных проблем поможет органам власти определить приоритеты в планах развития района, а гражданам стать более независимыми, рассчитывать на себя, участвовать в управлении и обслуживании проектных строек. Перед написанием этой статьи автором были изучены материалы проекта под названием «Развитие сельской местности с участием местных жителей», подготовленного и осуществленного совместно Японским Агентством по Международному Сотрудничеству и правительством Бангладеш. Нужно было ответить на два вопроса: (1) почему необходимо участие местных жителей в управлении? (2) как участие в управлении могло бы способствовать их самостоятельности и устойчивости инициатив? На самом деле, рассматривались шесть оснований участия граждан в местном управлении: необходимость обеспечивать информацией, поддерживать авторитет власти, добиться высокой производительности и эффективности муниципальной деятельности, самостоятельности и устойчивости участия жителей района в управлении. Как показали результаты совместного проекта, люди больше рассчитывают на власти, а не на себя в решении местных проблем, они недостаточно инициативны, не уверены в своих силах. Проекту не удалось изменить их умонастроение до требуемого уровня: состояние зависимости от других, пассивность не исчезли. Но, что касается других четырех оснований участия – производительности, эффективности, информативности и авторитета, – проект с ними более или менее справился.

В целях анализа и оценки динамики реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в августе–ноябре 2011 г. Центром стратегических разработок совместно с Центром экономического и финансового консалтинга и Институтом социальных исследований был проведен комплексный мониторинг правоприменительной практики ФЗ-294.

Основные результаты: итоги мониторинга правоприменительной практики Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ подтверждают положительную динамику в сфере исполнения предписаний ФЗ-294 органами государственного контроля (надзора) в 2009–2011 гг. В 2011 г. впервые положительные тенденции были подтверждены как результатами анализа статистических данных и ведомственной информации, так и результатами социологического опроса хозяйствующих субъектов. Указанные положительные тенденции обуславливают рост оценки степени исполнения предписаний (решений, действий, запретов, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ), а также некоторый рост оценки достижения конечных результатов (социально-экономического эффекта) реализации указанного Федерального закона (с 46,9 балла в 2010 г. до 50,4 балла в 2011 г.). В то же время анализ административной практики правоприменения ФЗ-294 показывает, что сохраняются отдельные проблемы реализации Федерального закона, связанные как с ограничениями сферы его применения (положения ФЗ-294 напрямую регулируют исполнение лишь 26% федеральных контрольно-надзорных функций), так и с соотношением требований ФЗ-294 и административных расследований. В целом, риски недостижения полного социально-экономического эффекта от реализации ФЗ-294 по результатам мониторинга оцениваются как значительные.

Выявлены статистически значимые тенденции отказов региональной системы централизованного теплоснабжения Приморского края от состояния систем электро-, водо-, топливоснабжения и обособленных структур «Тепловые сети». Получены оценки последствий, отраженных ростом удельных отключений населения и продолжительности отключений на время «менее 1 часа», «1–6 часов» «6–10 часов» и «более 10 часов». В частности, состояние региональной системы теплоснабжения характеризуется снижением числа и тяжести последствий крупных аварий и ростом отказов, обусловленных хронически неудовлетворительным состоянием оборудования самой системы и взаимодействующих с нею энергосистем городского хозяйства. По результатам анализа кризис централизованного теплоснабжения характеризуется как управленческий вопреки бытующему мнению о его энергетической природе. Рекомендованы превентивные действия в сфере управления, направленные на повышение надежности (качества и безопасности) теплоснабжения. На основе общности принципов организации управления коммунальными энергосистемами, включая принципы расчета, экспертизы и утверждения тарифов, предлагается распространить полученные оценки, выводы и рекомендации на все энергосистемы городского хозяйства.

Цель статьи: выявление  проблемных аспектов реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере регулирования труда и управления трудом. Исследование норм Федерального закона № 131-ФЗ позволяет выделить: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления; 3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления.

Результаты: анализ  соответствующих положений ТК РФ и ряда региональных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, показывает, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в трудоправовой сфере эти условия соблюдаются не в полной мере. Функции контроля за содержанием коллективных договоров, и тем более за их выполнением, весьма отдаленно сочетаются с непосредственными задачами и целями местного самоуправления.

Выводы и рекомендации: 1) передача тех или иных полномочий в сфере регулирования труда, определяющая объем компетенции органов местного самоуправления, должна отвечать требованиям целесообразности и обоснованности; 2) неопределенность и размытость правового регулирования по вопросам компетенции органов местного самоуправления в сфере труда, наличие непреодолимых, даже при помощи систематического толкования норм права, правовых коллизий между ТК РФ и Закона № 131-ФЗ в области реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере труда затрудняют решение задач, поставленных на настоящем этапе административной реформы.

В статье рассматриваются исторические предпосылки образования общественных пространств (ОП), дается определение ОП, представлен анализ системы управления формированием общественных пространств на примере площади Санто Доминго, г. Мадрид.

Основные результаты: к причинам неэффективного использования территории можно отнести ограниченность кадрового резерва с необходимыми управленческими знаниями, столкновение интересов различных групп. Основными участниками решения проблем общественных пространств обычно выступают архитекторы-градостроители, местная администрация и активные граждане. Вопрос профессионализма каждого из них, как и наличие внешнего экспертного мнения зачастую оказываются решающими.

Выводы и предложения: рассмотренные примеры наглядно демонстрируют то, насколько роль общественных пространств зависит от политики местной администрации, ее приоритетов, объема выделенных ресурсов, а также от активности местных жителей. Степень же важности общественных пространств определяется их необходимостью для местного сообщества, даже разобщенного в условиях больших агломераций, поскольку общественные пространства являются частью городской социальной жизни, центром притяжения. К сожалению, приходится констатировать, что довольно часто администрация, не рассматривая общественные пространства в качестве источника для пополнения бюджета, не уделяет должного внимания их качественной организации и эффективному управлению ими. Представляется, что для развития общественных пространств, во избежание их запустения и уничтожения, администрации следует выстраивать отношения добровольной кооперации и конструктивного диалога между руководством муниципального образования, архитекторами, урбанистами и местными жителями, принимать решения, учитывая социальные, технические, экологические, архитектурные, экономические и многие другие факторы.