|
Ежеквартальный научно-образовательный журнал
Издается с 2007 г.
ISSN 1999-5431
E-ISSN 2409-5095
2020. №3
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
|
7–22
|
Предмет исследования – конституционные поправки 2020 г. в части правового регулирования процессов формирования, организации и функционирования федеральных органов исполнительной власти. В результате анализа установлено, что конституционные поправки в части предметов исключительного ведения Российской Федерации подтверждают актуальность и конституционную предопределенность законодательного регулирования системы ФОИВ при том, что в отношении их структуры все же сохраняется вектор на подзаконное административно-правовое регулирование. Проведен анализ механизмов обеспечения стабильности структуры ФОИВ, в частности, новой конституционной нормы о возможности изменений в структуре ФОИВ только на начальных этапах формирования Правительства, сразу после избрания Президента России. Отдельное внимание в исследовании уделено обновленному механизму формирования Правительства, предусматривающему проведение консультаций с Советом Федерации при назначении руководителей органов власти «силового блока», а также утверждение Государственной Думой иных членов Правительства. Сделан вывод о том, что предложенная конституционная формулировка может иметь неоднозначную трактовку с точки зрения назначения руководителей ФОИВ социальноэкономического блока, которые при этом выполняют функции «силовых» ведомств. В статье смоделирован максимально возможный конституционный срок, отводимый на формирование Правительства. Отмечается, что даже в гипотетических условиях жесткого противостояния всех политических институтов срок формирования Правительства составит не более двух с половиной месяцев. Новый механизм сдержек и противовесов при формировании Правительства позволит избежать повторения негативного опыта ряда зарубежных стран в части существенного затягивания сроков формирования нового кабинета.
|
|
23–48
|
Заключение контрактов на предоставление государственных услуг – один из наиболее часто используемых альтернативных подходов к предоставлению услуг в государственном секторе. Современная литература не поддерживает неолиберальную идею о позитивном отношении влияния контрактов на эффективность муниципальных услуг, предоставляемых частным образом. Цель статьи – оценить эффективность предоставления муниципальных услуг на базе контрактов путем анализа данных, собранных авторами в течении 20 лет в двух странах – Чехии и Словакии. Определены три основных исследовательских вопроса: какова доля муниципальных услуг, предоставляемых на контрактной основе? Насколько эффективны муниципальные услуги по контрактам в сравнении с оказанием их государством? Какие основные факторы определяют эффективность заключения контрактов на оказание муниципальных услуг? Что касается первого вопроса, то данные, полученные за 20 лет, свидетельству ют о том, что, в отличие от западноевропейских стран, в условиях обследованных стран в сфере услуг доминируют контракты. В отношении второго вопроса полученные данные показали, что использование внешних поставщиков позволяет добиться в среднем незначительной экономии, которая, однако, может быть большей. Отвечая на третий вопрос, мы обнаружили, что потенциальное повышение эффективности за счет заключения контрактов однозначно ограничивается низким уровнем управления контрактами.
|
|
49–70
|
Технологический прогресс и экономическая эффективность способствуют быстрому развитию и цифровизации всех сфер государственного управления, в том числе и государственных закупок. Основную роль в этом процессе играют цифровые платформы, поскольку именно они обеспечивают техническую возможность внедрения электронных закупок и электронное взаимодействие потенциальных заказчиков и поставщиков. В данной статье проанализированы предшествующие исследования на предмет использования понятия «платформа» или «государственная платформа» применительно к системе госзакупок; изучены нормативно-правовые и отраслевые источники; проведен ряд полуструктурированных интервью с экспертами сферы госзакупок, включающих вопросы об общем понимании термина «государственная цифровая платформа», о наличии признаков цифровых платформ в существующей системе госзакупок, ее дальнейшем развитии с учетом возможностей платформенных технологий и, в целом, их применимости в российских условиях. На основе проведенного анализа впервые в российской практике представлен комплексный подход к определению цифровой платформы в сфере госзакупок. Были выявлены десять основных признаков, которыми характеризуется цифровая платформа в сфере госзакупок. На основе этих признаков проанализирована российская единая информационная система (далее – ЕИС) в сфере закупок на предмет ее соответствия понятию цифровой платформы и сделан вывод о том, что в настоящее время ЕИС не может быть названа государственной цифровой платформой ни сама по себе, ни в составе комплекса информационных систем электронных площадок. С учетом уже созданной и функционирующей экосистемы в сфере госзакупок, представляется нецелесообразной цифровая трансформация системы государственных закупок в единую платформу. В целом сделан вывод о том, что дальнейшее развитие ЕИС в сфере госзакупок безусловно необходимо проводить, но не за счет масштабной платформизации системы, а посредством развития механизмов функционирования конкретных сервисов методом их локального приближения к общей логике и выделенным признакам платформенного подхода.
|
|
71–95
|
Ситуация, в которой малое и среднее предпринимательство (далее – МСП) РФ оказалось в условиях пандемии коронавируса и обусловленных ею ограничительных мер государства, анализируется в контексте долгосрочной динамики данного сектора и изменений государственной политики в отношении МСП. На основании анализа официальной статистики и бизнес-демографии за 2005–2020 гг. выявлено, что неблагоприятные тенденции в указанном секторе сложились уже к кризису 2008 г. и далее лишь продолжали углубляться; были проанализированы факторы негативной динамики как по РФ в целом, так и по различным группам регионов. Показано, что такая динамика связана с неблагоприятными социально-экономическими изменениями под влиянием цепочки сформировавшихся институциональных ловушек и с ограниченной (из-за слабого охвата целевых групп и низкой селективности) эффективностью применявшихся мер поддержки МСП. Дан разбор целесообразности и эффективности экстренных мер содействия малому бизнесу в условиях пандемии. В заключение авторы формулируют практические выводы относительно принципов, на которых может происходить перезагрузка государственной политики в отношении МСП после пандемии, а также указывают возможные развилки при их имплементации.
|
|
96–113
|
Предметом исследования являются общественные отношения в области цифрового государственного управления, а именно возможности применения в государственном управлении цифровой технологии блокчейна. Исследование имеет целью выявить направления нормативного регулирования государственного управления для создания правовых условий применению технологии блокчейна органами государственной власти. В его основу легли работы зарубежных и российских авторов в области государственного управления, а также стратегические правовые акты. Главным препятствием к внедрению блокчейна в государственном управлении называется противоречие между вертикально выстроенным государственным управлением и децентрализованной природой блокчейна. Помимо этого, в статье описаны сходства технологии блокчейна и нового государственного управления, определены типы государственных функций, при осуществлении которых блокчейн может оказаться наиболее эффективным. Сформулированные в литературе выводы относительно предпочтения государством закрытых блокчейнов, позволяющих сохранять контроль за осуществляемыми транзакциями, спроецированы посредством метода аналогии на область правового обеспечения государственного управления. Распространение полученных в науке государственного управления результатов на правовую сферу позволило раскрыть конкретные проблемы, которые требуют обновленного в связи с блокчейном правового регулирования в рамках законодательства о государственном управлении. Комплексное правовое регулирование затронет как состав и порядок осуществления государственных функций, так и институциональные основы государственного управления. В отдельной проработке нуждается порядок разрешения возникающих споров. Задача усложняется отсутствием в России системного нормативного регулирования процесса государственного управления. В результате исследования выявлены ключевые направления нормативного реформирования в области государственного управления, допускающего применение технологии блокчейна, даны предложения по совершенствованию законодательства. Предложенные выводы могут использоваться в ходе нормативной коррекции в рамках национального проекта «Цифровая экономика».
|
|
114–138
|
Предмет статьи составляют проблемы построения и функционирования системы гражданской обороны и системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в России в контексте современных вызовов и угроз. С использованием методологии системного подхода, нормативного моделирования, а также сравнительно-правового анализа авторами обосновано, что сформированные управленческие и нормативные правовые механизмы хотя в целом и позволяют эффективно реагировать на возникающие чрезвычайные ситуации в условиях мирного и военного времени, однако в их деятельности нарастают дисфункции, обусловленные дублированием в решении задач, стоящих перед системой гражданской обороны и системой защиты от чрезвычайных ситуаций. Это проявляется в нечеткости разграничения полномочий органов исполнительной власти в сферах защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, размытости ответственности за их реализацию, в том числе недостаточной ориентации на решение задач по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций, отсутствии единой методологии унификации процедур организации деятельности по защите населения на различных территориальных уровнях. Гипотеза авторов статьи состоит в том, что имеющее место разделение сфер управления, с одной стороны, по вопросам защиты от чрезвычайных ситуаций, с другой стороны, по вопросам гражданской обороны во многом носит искусственный характер и порождает удвоение организационных структур, мероприятий и нормативного регулирования. Преодоление этих проблем позволило бы устранить препятствия на пути объективно развивающегося процесса интеграции системы гражданской обороны и системы защиты от чрезвычайных ситуаций. Анализ правоприменения, в том числе в контексте исторического развития и с учетом международного опыта регулирования, подтверждает необходимость серьезной корректировки институциональной основы функционирования различных звеньев единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и системы управления гражданской обороной. Обосновывается вывод, что актуальным направлением развития государственного управления в рассматриваемой сфере является создание системы гражданской защиты в качестве целостного объекта государственного регулирования, объединяющего решение задач как в области защиты от чрезвычайных ситуаций, так и в области гражданской обороны.
|
|
139–164
|
На фоне общего и последовательного развития системы управления качеством в здравоохранении РФ, ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности (далее – ведомственный контроль) остается одной из наименее изученных с научной, организационной и правовой точки зрения форм контроля. Выдвинута гипотеза, что на территории субъектов РФ в настоящий момент не сформирована целостная система ведомственного контроля. Цель исследования – определить проблемные моменты формирования системы ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности на территории субъекта РФ и дать научно обоснованные предложения по ее организационному совершенствованию. Для этого на основании контент-анализа нормативных правовых актов и данных открытых источников, а также сравнительного анализа показателей деятельности федеральных (ФОИВ) и региональных органов (РОИВ) исполнительной власти были выявлены особенности распределения и реализации полномочий по ведомственному контролю на территории Челябинской области. По методике оценки критериев тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения медицинскими организациями обязательных требований, разработанной Росздравнадзором, определена степень необходимости ведомственного контроля для всех ФОИВ и РОИВ Челябинской области. В результате установлено, что на территории субъектов РФ пока не сформирована целостная система ведомственного контроля качества: частью ФОИВ и РОИВ ведомственный контроль не осуществляется или осуществляется с недостаточной эффективностью. Сделан вывод о том, что для завершения формирования системы ведомственного контроля требуется ее переориентация с внешних воздействий (обращения, жалобы, поручения и запросы) на внутренние потребности органов исполнительной власти, разработка единых целевых показателей деятельности ведомственных медицинских организаций, адекватный расчет нагрузки на должностных лиц при осуществлении ведомственного контроля, перераспределение региональных медицинских организаций по подведомственности и, в ряде субъектов, передача муниципальных учреждений здравоохранения в государственное подчинение.
|
|
165–186
|
Цель исследования – формирование методического подхода к оценке инфраструктурного потенциала территории как инструмента мониторинга эффективности реализации государственной региональной политики в области развития инфраструктуры. В статье обоснован алгоритм сравнительной оценки инфраструктурного потенциала регионов. Авторы считают, что в рамках реализации утвержденных на федеральном и региональном уровне программ и планов по развитию инфраструктурного комплекса наряду с осуществлением постоянного контроля за достижением установленных целевых показателей должна на регулярной основе проводиться оценка уровня развития инфраструктуры (инфраструктурного потенциала) макрорегионов и регионов – субъектов РФ. Предложенная методика стоимостной оценки инфраструктурного потенциала региона основана на применении интегрального показателя фондонасыщенности территории с учетом качественной характеристики состояния основных фондов. Проведенное исследование позволило выявить существенную пространственную дифференциацию регионов России по инфраструктурному потенциалу и сгруппировать их по уровню его развития. Различия между максимальными и минимальными значениями оценки инфраструктурного потенциала (даже без учета городов федерального значения) превышает 730 раз. Максимальным инфраструктурным потенциалом обладают города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, а также республики Крым и Татарстан, Краснодарский край, Московская и Калининградская области, причем он равномерно убывает на восток и север страны. Наименьшими показателями фондонасыщенности территории и соответственно низким уровнем развития инфраструктурного потенциала характеризуются республики Тыва, Саха (Якутия), Магаданская область и Чукотский автономный округ. Свыше четверти всех субъектов РФ имеют более низкий, чем в среднем по стране, уровень развития инфраструктурного потенциала. На основе проведенного корреляционного анализа установлено, что величина инфраструктурного потенциала территории оказывает прямое положительное влияние на приток инвестиций в регионы и рост ВРП и поэтому является одним из важных факторов экономического роста и повышения конкурентоспособности региональной экономики. Полученные в ходе исследования результаты могут найти применение в практике управления развитием территорий при прогнозировании и разработке стратегий социально-экономического развития новых макрорегионов России, а также использованы для целей мониторинга реализуемой государственной политики развития инфраструктурного комплекса.
|
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
|
187–209
|
Практика государственной религиоведческой экспертизы (далее – ГРЭ) в РФ, используемой главным образом при регистрации религиозных организаций, вынуждает задуматься об эффективности данного института в его нынешнем виде и о необходимости его реформирования. Анализ информации о деятельности экспертных советов при Минюсте России и его территориальных органах за 2009–2018 гг., а также интервью с религиоведами и специалистами в области государственно-конфессиональных отношений позволили оценить реальное место и функции института религиоведческой экспертизы. Были выявлены его ключевые проблемы – слабая востребованность экспертного знания органами юстиции и наличие экспертных советов с выраженными конфликтами интересов. Общее число экспертиз невелико, при этом существенная их часть избыточна и по сути является подтверждением выводов, для которых чиновникам достаточно собственных компетенций. Более того, состав некоторых советов и качество текстов их заключений свидетельствуют о том, что данные советы не способны провести полноценное экспертное исследование. Наконец, несмотря на свою невостребованность и формальность, ГРЭ в России иногда используется как барьер для нежелательных религиозных объединений, как способ легитимировать отказ в их государственной регистрации.
|
|
210–228
|
Предметом исследования является деятельность муниципальных органов власти по развитию культурно-познавательного туризма. Цель исследования – выявление ресурсов и ограничений деятельности муниципальных органов власти по развитию культурно-познавательного туризма. Для этого были проанализированы финансовые, организационные, кадровые, инвестиционные и иные ресурсы местного самоуправления, а также возможности их конвертации в развитие туризма с точки зрения готовности современных муниципалитетов к реализации таких направлений деятельности, как актуализация местных туристских ресурсов, формирование конкурентоспособного туристского продукта, создание условий для включенности жителей в практики развития туристической привлекательности территорий. В работе использованы методы социологического исследования (опрос руководителей местного самоуправления, N=356 экспертов), анализ документов. Авторами обосновывается вывод о том, что местные органы власти обладают наибольшими возможностями формирования конкурентоспособных, дифференцированных туристских продуктов, адекватных ожиданиям различных социальных групп. Однако на современном этапе развития российского общества эффективность деятельности местных органов власти лимитирована рядом дисфункций: финансовая необеспеченность местных бюджетов, рост муниципального долга, ориентация на продажу муниципальной собственности, недостаточность кадровых ресурсов, избыточность контроля со стороны федеральных и региональных органов власти. В сложившихся условиях ключевым драйвером культурно-познавательного туризма становится расширение возможностей органов местного самоуправления, активизация частных инициатив, реализация принципов ресурсного обмена и взаимовыгодного сотрудничества с бизнесом.
|
|