«Центр» и «периферия» в государственном управлении: каналы взаимовлияния

Аннотация

Предметом статьи является анализ причин и следствий нетипичных для большинства федераций отношений органов власти, олицетворяющих "центр" (федеральные органы государственной власти по отношению к субфедеральным и муниципальным органам и субфедеральные –по отношению к муниципальным), с органами власти управленческой "периферии". Эти отношения в течение многих лет характеризуют усиление централизации, первичный импульс которой задан нашим законодательством и многократно усилен представлениями о пользе и допустимости строго иерархической организации государственного и муниципального управления.

Основным методом исследования стал ситуационный анализ отечественного законотворчества и практики взаимоотношений органов власти "центра" и "периферии" в 2000–013 гг., а также аналитических материалов, подготовленных в порядке экспертизы для органов власти разных уровней.

Анализ показал, что в рассматриваемый период на территории "периферии" федеральный "центр" абсолютно доминировал в сфере законодательства, судебной и исполнительной власти. Выстроенная федеральным "центром" схема сбора и зачисления налогов определяла поступление двух третей от их общего объема в доходную часть бюджета этого "центра". В результате практически вся "периферия" оказалась не в состоянии самостоятельно обеспечивать исполнение своих конституционных обязанностей перед населением и находилась в прямой финансово-бюджетной зависимости от федерального "центра"; то же происходило и в бюджетно-налоговых отношениях муниципальной "периферии" с субфедеральными "центрами". При этом возможности влияния "периферии" на принятие решений федерального "центра" крайне ограничены. Из законопроектов, подготовленных в субъектах РФ в порядке законодательной инициативы и направленных в Государственную Думу, становятся федеральными законами всего 7%. Почти такова же доля самостоятельно установленных органами региональной и муниципальной "периферии" их полномочий; остальное устанавливает и обязывает исполнять федеральный "центр".

Доминирование "центра" по отношению к "периферии" постепенно утрачивает позитивный потенциал, и в условиях разрастания общекризисной ситуации ограничение самостоятельности "периферии" и ее воздействия на решения "центра" вряд ли целесообразно.