2013. №3

Статья посвящена актуальным вопросам развития программного метода управления кооперационными процессами в СНГ. В статье представлен обзор мирового опыта разработки межгосударственных программ, предложены критерии их классификации,рассмотрены существующие механизмы разработки и реализации межгосударственных программ СНГ (далее – МП СНГ). Цель статьи – раскрытие недостатков и обоснование предложений по совершенствованию порядка разработки и реализации МП СНГ. Основной вывод: действующий порядок тормозит развитие интеграционных процессов на пространстве СНГ и нуждается в существенной переработке. Статья подготовлена на основе изысканий НИУ ВШЭ в рамках разработки «Межгосударственной программы инновационного сотрудничества государств–участников СНГ на период до 2020 года», принятой Советом глав правительств 18 октября 2011 г.

В статье рассматриваются вопросы преодоления наметившейся в мировом здравоохранении тенденции к фрагментации действий отдельных медицинских служб, утрате их нацеленности на координацию и обеспечение преемственности лечения пациентов на разных этапах. Решаются задачи измерения фрагментации в российском здравоохранении и определения главных механизмов ее преодоления – организационных и экономических. Используется метод социологического исследования. Собраны данные, характеризующие оценку врачами уровня фрагментации/интеграции оказания медицинской помощи. Важнейшие результаты исследования: 1) разработана концептуальная модель интеграции здравоохранения, выделяющая три главные ее характеристики – командная работа различных звеньев оказания медицинской помощи, координация действий, осуществляемая прежде всего врачом первичного звена, преемственность лечения в амбулаторных и стационарных условиях; 2) определен набор показателей, соответствующих каждой характеристике; 3) проведена эмпирическая оценка концептуальной модели интеграции, демонстрирующая очень низкий уровень интеграции - по большинству выделенных показателей; 4) с учетом полученных эмпирических результатов определены наиболее перспективные механизмы усиления интеграции: укрепление участковой службы и превращение участкового врача в координатора действий других медицинских служб, более тесное информационное взаимодействие на основе современных информационных систем, принятие нормативных актов, регулирующих преемственность лечения. Главным экономическим инструментом является использование укрупненных единиц оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования – установление глобального бюджета для поставщиков амбулаторной и стационарной помощи, использование метода «поликлиника – фондодержатель», который предполагает передачу поликлинике всех средств на оказание медицинской помощи с последующими расчетами за услуги, оказанные другими медицинскими службами. Делается вывод о том, что управление интеграцией должно стать самостоятельным направлением политики в сфере охраны здоровья населения.

Программное бюджетирование направлено на повышение эффективности государственного сектора. Разработка государственных программ объединяет все инструменты достижения целей государственной политики. При этом не для всех реализуемых программ выполняются целевые индикаторы и достигаются запланированные результаты.

В статье проанализированы особенности государственных программ, рассматриваются подходы к оценке их эффективности. Выделены структурные единицы и элементы эффективности, сформулировано условие эффективности – наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки, – которое показано на примере программы в области здравоохранения.

Авторы уточняют и конкретизируют понятие эффективности применительно к результатам реализации программ и исследуют аспекты эффективности.

Исследуется зарубежный опыт. Описаны подходы к оценке эффективности бюджетных программ, применяемые в США, Франции, Южной Корее. Показано, что важной и до конца не решенной проблемой остается оценка эффективности программ, несмотря на большое количество применяемых методик.

Раскрыты принципы оценки эффективности и критерии эффективности бюджетных расходов при реализации государственных программ. Приведены примеры показателей и предложен алгоритм, который может быть использован при оценке эффективности экологических программ, содержится анализ методов мониторинга и оценки программ, выявлены их преимущества и недостатки.

Доказывается, что комплексная оценка эффективности позволяет объективно оценить эффект вложенных государством финансовых ресурсов и определить эффективность реализации государственной политики в приоритетных сферах.

Статья подготовлена на основе предложений ее автора, включенных в доклад экспертной группы, созданной в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 12 февраля 2013 г. для определения мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Анализируются проблемы и направления, предлагаются меры совершенствования организационно-финансовых механизмов оказания государственных и муниципальных услуг (выполнения работ). Выделяются две основные задачи: 1) проведение реформы сектора государственных и муниципальных учреждений, 2) создание «открытой» сферы предоставления (выполнения) государственных и муниципальных услуг (работ). Открытость понимается в том смысле, что в этой сфере действуют, конкурируя друг с другом, как государственные и муниципальные учреждения, так и частные, прежде всего некоммерческие, организации. Предлагаемые меры подразделяются на краткосрочные (до 2016 г.) и среднесрочные (2017, 2018 гг.).

Бюрократии свойственен экстенсивный рост, что проявляется в необоснованном расширении ее полномочий, увеличении численности и расходов на содержание аппаратов ведомств. Эта закономерность описана в модели «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена. Однако реформы в сфере государственного управления способны изменить эту модель за счет централизованных решений по замораживанию/сокращению бюджетных расходов, выявлению и сокращению избыточных бюрократических полномочий (государственных функций), внедрению механизмов стимулирования эффективности.

Изменение затратной модели «максимизирующего бюрократа» особенно актуально в условиях, когда очевидна необходимость дополнительных бюджетных расходов, например, для обеспечения конкурентоспособного уровня оплаты труда на государственной службе. Именно такая ситуация сложилась в Российской Федерации, где уже реализованы решения о повышении оплаты труда на военной и правоохранительной службах и на ближайшие годы планируется существенное увеличение зарплат на государственной гражданской службе. В связи с этим закономерно встает вопрос о резервах экономии и сокращении численности занятых в государственном аппарате.

Проанализировав динамику численности бюрократического аппарата в последние годы как такового, а также в соотношении с динамикой численности занятого в экономике населения, авторы пришли к выводу, что численность государственных служащих зависит не только от численности населения, но и от объема и порядка исполнения государственных функций.

В статье выделены два основных направления оптимизации расходов на содержание государственных служащих: (1) за счет сокращения избыточных государственных функций и услуг; (2) путем улучшения внутренней организации деятельности, упрощения процессов и процедур, контроля и стимулирования экономного расходования средств. Авторы предлагают комплекс мер в рамках данных направлений, способных обеспечить экономию бюджетных средств.

Целью работы является экономический анализ штрафных санкций в свете сложившейся в России тенденции ужесточать санкции посредством увеличения их абсолютного размера. Работа базируется на методологических подходах новой институциональной экономической теории и экономического анализа права. Раскрываются концептуальные рамки экономического анализа штрафных санкций, показаны механизмы влияния на результативность штрафных санкций ряда факторов. Рассматриваются различные аспекты сдерживания нарушения правил в свете ошибок второго рода, а также комплекс вопросов взаимосвязи сдерживания и отношения объектов применения санкций к риску. Учтены факторы, влияющие на вероятность выявления нарушения. Проанализировано влияние на сдерживающий эффект санкций не только ошибок второго (II), но и ошибок первого (I) рода. Показано, что перечисленные факторы должны учитываться при установлении системы штрафных санкций в краткосрочном и долгосрочном периодах. Кроме того, обсуждение поставленных вопросов о результативности штрафных санкций показывает, что простых решений по принципу «free lunch» в сфере механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных правил, не бывает и, соответственно, любое обсуждение состояния дел или возможных изменений должно сопровождаться обсуждением того, что мы приобретаем и от чего вынуждены отказаться, каким образом можно количественно и эмпирически оценить полученные (ожидаемые) результаты. Это касается в том числе соотношения вероятностей ошибок I и II рода, сдерживающей и фискальной функции штрафов. Рассмотрены вопросы применения санкций в случае неумышленного нанесения ущерба. Полученные результаты могут использоваться для разработки программ оценки политики установления и применения санкций в различных сферах.