|
Ежеквартальный научно-образовательный журнал
Издается с 2007 г.
ISSN 1999-5431
E-ISSN 2409-5095
2013. №4
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
|
7–18
|
Статья посвящена одному из важнейших принципов государственного управления –отражению в его организации и функционировании политических, территориальных и ресурсных особенностей государства. Проведен анализ тенденций и критериев определения федерального и регионального уровней управления, способов установления объемов компетенции государственных органов и гарантий их самостоятельности. Критически оцениваются факторы "смещения" и нарушения компетенции. Дана характеристика режимов взаимодействия органов и их отношений с бизнесом. |
|
19–36
|
В статье предпринята попытка определить факторы, связанные с механизмом правового регулирования и ограничивающие возможности использования централизованных методов в праве и, шире, в социальном управлении. Речь идет в первую очередь о факторах, определяющих неизбежную неопределенность правовых предписаний и неустранимость усмотрения правоприменителя. Базовая гипотеза, положенная в основу работы, заключается в том, что создание защитного пояса вокруг дедуктивной модели правоприменения, непризнание неизбежной неопределенности права и усмотрения правоприменителя определяют вытеснение (прежде всего в российском юридическом дискурсе) соответствующей темы из сферы теоретической рефлексии, включая теорию юридической аргументации. Это оказывает непосредственное влияние на практику, маскируя наличие у правоприменителя выбора между несколькими вариантами решений по конкретному делу и, соответственно, освобождая его от необходимости публично мотивировать свой выбор. Поэтому попытки поддержать иллюзию дедуктивного выведения индивидуальных правоприменительных решений из общих норм, расширяя сферу произвольного осуществления дискреционных полномочий, в действительности приводят к обратным результатам – непоследовательности и произвольности судебной и административной практики, снижению роли механизмов социального управления, основанных на применении общих правил. Соответственно, попытка форсировать использование централизованных методов правового регулирования в государственном управлении наталкивается на ряд внутренних ограничений, связанных с имманентной для права неопределенностью. В работе также систематизируется аргументация тезиса о неизбежной неопределенности правовых предписаний и наличии у правоприменителя определенной автономии при принятии индивидуальных решений независимо от содержания правовых предписаний. |
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
|
37–58
|
Качество государственного управления в масштабе федеративного государства в целом и составляющих его системах является прямым отражением избранного подхода к разграничению предметов ведения и полномочий. Оценка выработанных критериев, способов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий, нашедших свое воплощение в федеративной практике, указывает на утвердившуюся излишне централистскую по своему характеру законодательную модель регулирования разграничения полномочий. В статье рассмотрены современные тенденции разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Сделана попытка выявить проблемы, препятствующие дальнейшему развитию федеративных начал в осуществлении управления. С этих позиций подвергается критике действующее в Российской Федерации федеральное и региональное законодательство, а также вносятся предложения по его совершенствованию. |
|
59–74
|
Предметом статьи является анализ причин и следствий нетипичных для большинства федераций отношений органов власти, олицетворяющих "центр" (федеральные органы государственной власти по отношению к субфедеральным и муниципальным органам и субфедеральные –по отношению к муниципальным), с органами власти управленческой "периферии". Эти отношения в течение многих лет характеризуют усиление централизации, первичный импульс которой задан нашим законодательством и многократно усилен представлениями о пользе и допустимости строго иерархической организации государственного и муниципального управления. Основным методом исследования стал ситуационный анализ отечественного законотворчества и практики взаимоотношений органов власти "центра" и "периферии" в 2000–013 гг., а также аналитических материалов, подготовленных в порядке экспертизы для органов власти разных уровней. Анализ показал, что в рассматриваемый период на территории "периферии" федеральный "центр" абсолютно доминировал в сфере законодательства, судебной и исполнительной власти. Выстроенная федеральным "центром" схема сбора и зачисления налогов определяла поступление двух третей от их общего объема в доходную часть бюджета этого "центра". В результате практически вся "периферия" оказалась не в состоянии самостоятельно обеспечивать исполнение своих конституционных обязанностей перед населением и находилась в прямой финансово-бюджетной зависимости от федерального "центра"; то же происходило и в бюджетно-налоговых отношениях муниципальной "периферии" с субфедеральными "центрами". При этом возможности влияния "периферии" на принятие решений федерального "центра" крайне ограничены. Из законопроектов, подготовленных в субъектах РФ в порядке законодательной инициативы и направленных в Государственную Думу, становятся федеральными законами всего 7%. Почти такова же доля самостоятельно установленных органами региональной и муниципальной "периферии" их полномочий; остальное устанавливает и обязывает исполнять федеральный "центр". Доминирование "центра" по отношению к "периферии" постепенно утрачивает позитивный потенциал, и в условиях разрастания общекризисной ситуации ограничение самостоятельности "периферии" и ее воздействия на решения "центра" вряд ли целесообразно. |
|
75–98
|
В статье рассматриваются вопросы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Особое внимание уделяется проблемам распределения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанных сферах. Значительное внимание уделяется анализу реализации переданных Российской Федерацией полномочий для осуществления субъектами Российской Федерацией (водные, лесные, охотничьи ресурсы, животный мир, экологическая экспертиза). Приведены и проанализированы полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения эффективности сформированной системы органов государственной власти для целей охраны окружающей среды и управления природными ресурсами. Авторами обосновывается необходимость государственного регулирования и надзора в рассматриваемых сферах с учетом значимости для экономики Российской Федерации объектов (ресурсов) и оказываемого ими негативного воздействия на окружающую среду. Предложены решения по ряду вопросов, касающихся оптимизации распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе передачи федеральных полномочий регионам. |
|
99–112
|
Настоящая статья подготовлена с учетом итогов работы экспертной рабочей группы "Оптимизация бюджетных расходов в сфере государственного управления" по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и формирования предложений по их оптимизации в 2013 г., осуществленной РАНХиГС и НИУ ВШЭ совместно с Минфином России, Минэкономразвития России и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с учетом анализа международного опыта в сфере оценки эффективности и результативности бюджетных расходов при проведении децентрализации государственных полномочий и функций. В статье рассматриваются вопросы влияния децентрализации на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, в том числе в контексте практики делегирования федеральных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации. На основе анализа данных об исполнении федерального бюджета, а также данных отраслевой статистики показано, что практика передачи полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации, сопровождаемая выделением субвенций на осуществление переданных полномочий, привела к избыточному (по сравнению с ростом расходов на государственное управление и ростом ВВП) росту расходов федерального бюджета на соответствующие сферы. Проведенный анализ свидетельствует о том, что по крайней мере в ряде случаев эффективность и результативность бюджетных расходов после передачи полномочий снизились при существенном росте расходов федерального бюджета на их обеспечение. Децентрализация полномочий путем их делегирования также привела к возникновению новых функций –контроля (надзора) за эффективностью исполнения субъектами Российской Федерации переданных полномочий и соответственно к росту общих дминистративных издержек. На основе результатов исследования рекомендуется перейти от практики делегирования полномочий к практике их перераспределения между уровнями государственного управления с учетом более глубокой оценки эффективности и результативности децентрализации в каждой конкретной сфере. Кроме того, ввиду более низкой бюджетной эффективности осуществления контрольно-надзорных функций на региональном и местном уровнях (по сравнению с федеральным) не представляется целесообразной дальнейшая децентрализация полномочий в сфере государственного контроля (надзора). |
|
113–130
|
Статья посвящена актуальной теме организации контрольной деятельности. Цель статьи –раскрыть проблемы и обосновать предложения по совершенствованию контрольной деятельности. В числе основных недостатков ее организации выделены: дублирование полномочий контрольных органов, дробление их функций, слабое межведомственное взаимодействие. На конкретных примерах показано, что результаты неоптимальной организации выражаются в излишних затратах финансовых и кадровых ресурсов на контрольные мероприятия, а также в увеличении административного давления на национальную экономику. В статье обоснована необходимость однозначного использования в законодательстве терминов "контроль", "надзор", "аудит" и "мониторинг". Особое внимание уделено организации государственного (муниципального) финансового контроля. Именно здесь наиболее остро стоят вопросы разграничения полномочий, взаимодействия и координации деятельности контрольных органов, создаваемых законодательной (представительной) и исполнительной властью. В предлагаемой статье исследована правовая природа органов внешнего финансового контроля, выделена цель их деятельности и в ее свете проанализированы полномочия; предложены меры по оптимизации взаимодействия между органами внешнего и внутреннего финансового контроля; обоснована модель организации финансового контроля, которая позволила бы избежать дублирования полномочий контрольных структур и оптимизировать численность их сотрудников. |
ВОПРОСЫ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
|
131–142
|
Статья посвящена аспекту соотношения централизации и децентрализации, слабо разработанному в науке и не в полной мере учитываемому в практике государственного управления. А именно человеческому фактору, который "одушевляет" сложную деятельность органов исполнительной власти и их взаимоотношения между собой. В статье выделена ключевая проблема интереса и мотивации, ее решение позволяет понять внутренние пружины перемещения работников между разными уровнями управления. Дана характеристика видов интересов и связанных с ними мотивов как главных импульсов любой управленческой деятельности. Это позволило разработать психологические характеристики деятельности служащих на привычных и новых должностях. Удалось обнаружить слабые места динамики перемещений управленческого персонала и обосновать рекомендации по совершенствованию ротации кадров, а это благоприятным образом влияет на повышение эффективности их деятельности. |
ЭКСПЕРТНЫЙ АНАЛИЗ
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
|
164–188
|
Идея федерального закона о государственно-частных партнерствах (ГЧП) широко обсуждается в профессиональных кругах: Государственной Думой Российской Федерации 26 апреля 2013 г. принят в первом чтении проект федерального закона о ГЧП, идет работа, в том числе путем проведения парламентских слушаний, по подготовке законопроекта для принятия во втором чтении. Закон о ГЧП принят к настоящему моменту более чем в 60 субъектах Российской Федерации; некоторые субъекты (например, Пермский край) приняли законопроект о ГЧП в первом чтении и приостановили работу в ожидании решения о принятии федерального закона. За рубежом в ряде развивающихся стран приняты специализированные законы о ГЧП, в то время как в развитых странах регулирование ГЧП осуществляется в рамках законодательства о государственных закупках и соответствующих подзаконных актов. Если регулирование контрактов между государством и частным бизнесом осуществляется законодательством о государственных закупках, то зачем нужен специализированный закон о ГЧП? В данной статье показано, что ГЧП позволяют осуществить общественно-значимые проекты, недостижимые в рамках стандартных контрактов, но только при наличии зачастую неконтрактируемых выгод частного партнера от участия в проекте государства (таких как снижение рисков, приобретение репутации, доступ к дополнительным ресурсам, облегчение бюрократического бремени и др.). Таким образом, если институциональная среда гарантирует подобные выгоды, то нет необходимости в специализированном законе о ГЧП, поскольку все проекты осуществимы в рамках стандартных контрактов; закон о ГЧП целесообразен, если он задает институциональную архитектуру, обеспечивающую вышеуказанные выгоды. |
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
|
189–200
|
Предметом исследования являются общественные отношения в области саморегулирования, рассматривается правовая природа его результатов –актов саморегулирования. Цель –показать, что в России складывается тенденция децентрализации правовой системы в связи с принятием и действием актов саморегулирования. И чтобы такая децентрализация не имела негативных последствий, акты саморегулирования должны приниматься в определенном порядке с учетом ряда требований к их форме и содержанию. Статья основывалась на анализе актов конкретных саморегулируемых организаций (СРО) и практики их деятельности, использовались экспертные оценки работы СРО в строительной сфере. Был проведен правовой анализ ряда актов саморегулирования и порядка их принятия. Выявлено, что наиболее распространены два подхода к пониманию саморегулирования в России: экономический и юридический. Установлена их схожесть. Акты саморегулирования сравнимы с локальными, внутриорганизационными и корпоративными актами, наделяемыми правовыми признаками. В этой связи необходимыми являются требования к процессу создания и реализации этих актов, к их содержанию, в частности такие как правовая определенность (четкости, ясности, недвусмысленности предписаний). Выводы исследования могут быть применимы в теории и практике экономики и права в сфере развития саморегулирования и деятельности саморегулируемых организаций в России. |
|
201–212
|
В статье рассмотрен опыт стратегического управления и планирования социально-экономического развития муниципальных образований российского Севера и Арктики за период 2000–012 гг. Было исследовано 108 муниципальных образований, где численность населения составляет от 20 до 100 тыс. человек, расположенных на территориях, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним мест- ностях. Выяснилось, что за период 2000–012 гг. стратегический подход к управлению социально-экономическим развитием применялся в 44 северных муниципалитетах, т.е. местными властями были приняты стратегические документы, которые были размещены на официальных Интернет-сайтах местных администраций, что позволило группировать их по дате принятия. В первую и вторую группы вошли документы, принятые в начале и середине 2000-х гг., поэтому помимо степени полноты стратегических документов (наличие миссии, целей, задач, сценариев развития и др.) мы смогли провести анализ достижения контрольных показателей реализации стратегий. В третью группу вошли стратегические документы, принятые недавно, поэтому была проведена лишь оценка степени полноты стратегических документов, а также выделены особенности стратегий развития некоторых муниципалитетов. Анализ по всем трем группам показал, что при разработке стратегических документов местные власти сталкиваются с проблемами, решение большинства которых мало от них зависит: отсутствие нормативно-правового, информационного и кадрового обеспечения; отсутствие универсальной методики стратегического планирования городского развития; недостаточность доходных источников местных бюджетов из-за изменений налогового и бюджетного законодательства. В части содержания стратегических документов также существует ряд проблем: низкое качество разработанных стратегий, оптимистичный и/или непубличный характер и др. Результаты исследования могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти как при оценке качества разработанных стратегий, так и при формировании и усовершенствовании создаваемых стратегий развития. |
|