2012. №2

В статье рассматривается эволюция смыслов и правового регулирования государственных услуг в новейшей истории России. В рамках этой эволюции фактически возникает институт государственных административных услуг. Он появляется как инструмент содействия становлению рынка услуг в сферах деятельности органов исполнительной власти и ограничения их властных устремлений.
Результаты исследования: к государственным услугам в России в настоящее время относятся фактически все услуги, предоставляемые за счет государственного бюджета. Государство стремится устанавливать и контролировать правила и требования к качеству услуг, производимых и/или предоставляемых за счет государственного бюджета. В наибольшей мере это делается в отношении государственных административных услуг.
Выводы: неплохие показатели оценки гражданами результатов усилий по повышению качества государственных услуг – это не повод для успокоения. Проблем с качеством предоставления государственных административных услуг более чем достаточно. Однако это свидетельство того, что усилия по повышению качества предоставления государственных административных услуг и их правовому регулированию небесполезны и их надо продолжать. Для выполнения поставленной задачи по достижению высокой планки уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг, важны не только текущие усилия по внедрению механизмов повышения качества государственных услуг, оптимизации в том числе реинжиниринга их предоставления, но и дальнейшая институализация государственных (и муниципальных) услуг, продолжающая логику эволюции их смыслов и правового регулирования.

В статье рассматривается проблема отсутствия на федеральном и  региональном уровнях эффективно работающих механизмов, ориентирующих государственную службу на поиск внутренних резервов, обеспечивающие накопление кадрового потенциала и стимулирующие качественную работу чиновника.  По данным социологического опроса государственных гражданских служащих, проведенного  в ноябре 2011 г., в среднем только 20% государственных служащих считают четко определенными и предсказуемыми условия карьерного роста. 54% госслужащих считают острой или даже крайне острой проблему «утечки мозгов», связанную с уходом специалистов с государственной службы в другие сферы. Еще 30% говорят о том, что данная проблема более-менее существенна, а 47% государственных служащих время от времени или часто задумываются о смене профессиональной деятельности или переходе в частный сектор. Авторы статьи, опираясь на результаты социологического опроса, проводят анализ механизмов обеспечения соответствия численности и квалификационного состава государственных служащих функционалу органов исполнительной власти.

Выводы и предложения: на государственной службе следует внедрить матричную профессионально-функциональную модель организации, при которой государственные служащие могут быть одновременно отнесены к определенной должностной (например, сохранение высшей, главной, ведущей, старшей, младшей) и профессионально-функциональной (например, «кадровая работа», «таможенное дело» и т.д.) группе. Введение профессионально-функциональных групп потребует, прежде всего, упрощения и изменения реестра должностей государственной службы с выделением специфики деятельности определенных государственных органов и структурирование разделов реестра должностей не по «государственным органам», а по профессионально-функциональным группам.

В статье оценивается регулирующее воздействие Закона о торговле (2009 г.). Для выявления участников рынка, выигравших и проигравших от принятия данного Закона, используются данные стандартизованного опроса 512 ритейлеров и поставщиков, проведенного в ноябре–декабре 2010 г. в пяти крупнейших российских городах. Для анализа масштабов и динамики административного воздействия по признакам нарушения Закона о торговле используется статистика ФАС России за 2010–011 гг. Делается вывод о том, что первые результаты действия Закона не соответствуют ранее декларированным целям. В то же время в результате расширения полномочий антимонопольного органа возросли административные издержки участников рынка, связанные с дополнительными проверками, возбуждением дел и наложением штрафов.

В статье рассматриваются вопросы реформирования бюджетного сектора: увеличение числа типов государственных и муниципальных учреждений и соответствующее изменение механизмов их бюджетного финансирования. Авторы выделяют основные этапы реформы, анализируют особенности каждого из них; рассматривают современное состояние реформы, проблемы и риски, возникшие на пути ее реализации. К одному из таких рисков относится возникновение угрозы свертывания реформы. Признаком этого является последовательное снижение уровня экономической самостоятельности автономных учреждений в результате принятия ряда поправок к Федеральному закону «Об автономных учреждениях». Это снижение связано, прежде всего, с нормой Закона № 83-ФЗ, предусматривающей установление порядка разработки и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения его учредителем.

Предложения по развитию реформы: 1) принятие федерального закона, фиксирующего новый облик подлежащей трансформации системы. Этот закон с неизбежностью содержит множество недостаточно четко определенных понятий, отсылочных норм, согласно которым решение соответствующих вопросов «поручается» федеральным, региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления. Затем начинается реализация такого закона, в ходе которой в «рабочем порядке» конкретизируются предусмотренные законом понятия и механизмы; 2) предварительную разработку достаточно детальной концепции или программы развития реформы. При явных плюсах возможна  и опасность: затягивание обсуждения методологических проблем без перехода к проведению реальных изменений. Данная угроза, хотя и реальна, может быть устранена при наличии политической воли и четкой организации работы по подготовке концепции.

Статья посвящена сравнительному анализу развития в г. Санкт-Петербурге двух видов институтов, выполняющих функцию посредников, или медиаторов: общественно-консультативных советов и институтов Уполномоченного по правам человека и по правам ребенка. Предметом анализа являются история создания и развития, нормативная основа этих институтов, персональный состав и результаты их деятельности. Полученные результаты соотносятся с предложенным ранее набором моделей взаимодействия власти и общества. В статье делается следующий вывод о степени близости рассматриваемых институтов к патерналистской или партнерской моделям такого взаимодействия: в условиях моноцентрического политического режима, очень близкого к авторитарному, некоторые из институтов, в частности Общественный совет и Уполномоченный по правам человека в 2010–2011 гг., действуют в рамках патерналистской модели, другие, как Координационный совет НКО и Уполномоченный по правам ребенка, содействуют реализации партнерской модели. Институт УПЧ при И.П. Михайлове был в поиске своего места и своей модели, но при появлении реальной перспективы деятельности в рамках партнерской модели был отправлен в отставку.

Рекомендации: различного уровня органам власти предлагается применить практику привлечения в Общественно-консультативные советы представителей реально работающих общественных организаций, а не представителей «общественности», которым не на кого опереться и которые не отвечают за свою деятельность/бездеятельность перед своими организациями.

Расходы регионов России на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд настолько велики, что вопрос ценовой эффективности государственных закупок, т.е. закупок благ необходимого качества по минимальной возможной цене, не теряет своей актуальности. Следовательно, необходимо понимать, что именно оказывает влияние на цены государственных контрактов. В данной работе, исследуя относительные цены государственных контрактов на закупку бензина и дизельного топлива, мы показываем, что чем выше прозрачность информации о проводимых закупках, тем ниже цены контрактов. Причем информационная прозрачность оказывает влияние и на количество потенциальных участников торгов, и на их возможности стратегического поведения в ходе торгов, что, в свою очередь, влияет на цены. В работе мы принимаем во внимание оба эффекта.

В статье выполнен анализ проблем использования аутсорсинга в государственной деятельности в Российской Федерации. Уточнено определение государственных услуг, предложены понятия государственного сервиса и государственного сервисного продукта. Рассматривается гипотеза о том, что аутсорсинг действительно способен помочь повысить эффективность функционирования государственных структур за счет привлечения внешних ресурсов.

Результаты: ресурсные и контактные виды деятельности являются наиболее перспективными кандидатами для передачи на аутсорсинг. Однако аутсорсинг в государственной деятельности связан с определенными рисками. В числе важнейших можно назвать следующие:1)опасность утечки секретных сведений; 2) злоупотребление аутсорсером своими полномочиями; 3) завышение цен на предоставляемые услуги. Авторы предлагают минимизировать риски  путем строгого регламентирования прав участников сторон аутсорсинговой сделки и постоянного контроля качества сотрудничества.

Выводы: не все виды государственной деятельности могут передаваться на аутсорсинг и в ряде случаев использование аутсорсинга связано с достаточно высокими рисками. Тем не менее, в целом аутсорсинг можно рассматривать как эффективный инструмент повышения качества государственного сервиса, государственных сервисных продуктов и государственных услуг, и по этой причине роль аутсорсинга в государственной деятельности будет повышаться.

Статья посвящена междисциплинарному анализу существующих институтов повышения эффективности нормотворчества, определению организационно-правовых механизмов их взаимосвязи. В ряде исследований, в том числе проведенных автором, обоснована низкая эффективность реализации принципа прозрачности при проведении: антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в законодательстве большинства субъектов РФ сводится к декларативным нормам, лишь определяющим его цели, но не порядок проведения. В результате проведенного междисциплинарного анализа  сделаны следующие выводы: 1) существуют серьезные терминологические и методологические различия между традиционными для правовой науки институтами экспертиз и внедряемой социолого-экономической оценкой регулирующего воздействия; 2) имеет место ограниченность формально-юридических методов проведения антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения по сравнению с широким использованием социологических и экономических методов при оценке регулирующего воздействия, что ограничивает эффективность первых двух институтов; 3) вышеуказанные обстоятельства делают целесообразным расширение оценки необходимости (или недостаточности) государственного вмешательства не только в экономические, но и в социально-политические отношения; 4) совершенствование информационной прозрачности процедур антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения, формирование механизмов взаимодействия государственных органов, независимых экспертов, институтов гражданского общества и бизнес-сообщества при проведении всех указанных процедур является важным фактором повышения инвестиционной привлекательности и социально-экономического развития России.

В статье рассмотрены вопросы управления государственно-частными партнерствами в зарубежных, в основном развитых, странах. Показана роль органов управления, их статус. Проанализированы функции, полномочия, результаты деятельности.

Основные результаты: сейчас в нашей стране нет системы управления ГЧП, не определен сам объект управления – «государственно-частное партнерство». В субъектах РФ, в которых принят закон о ГЧП (таких регионов в настоящее время более 50), даются определения ГЧП, но они расплывчаты и не позволяют выделить специфику именно партнерских отношений государства и бизнеса. Как правило, федеральные министерства и ведомства, региональные органы власти относят к ГЧП любое взаимодействие или сотрудничество государства и частных компаний при выполнении инвестиционных проектов.

Выводы: в Министерстве экономического развития создан Отдел ГЧП. Но ввиду своей  малочисленности и недостатка полномочий он не может пока реализовать себя в  полной мере как орган ГЧП национального масштаба. Также не может претендовать на статус ядра системы управления государственно-частным партнерством существующий в структуре Внешэкономбанка Центр ГЧП, как это задумывалось при его организации. Как структура банка, он занимается специфическими вопросами финансирования. Его компетенции не могут быть распространены на решение, например, методических, координационных проблем ГЧП в стране. Для этого Центр ГЧП надо выводить из подчинения банку и наделять соответствующими полномочиями со стороны Правительства.

Целью настоящего исследования являются изучение и обобщение практики государственного финансового контроля (ГФК), осуществляемого в странах с наиболее передовыми экономиками. Представляемое исследование является эмпирическим, его информационной базой выступают аналитические материалы высших государственных контрольных органов развитых стран, данные ведущих информационных агентств о ценах и доходности государственных облигаций различных стран, аналитические материалы ведущих западных экспертов по теме исследования. В статье раскрывается причинно-следственная связь между задачами, стоящими перед системами государственного управления, и задачами ГФК на современном этапе. Обосновывается необходимость рассмотрения ГФК в рамках общей системы  государственного управления. Приведены примеры действия выявленных тенденций, показана неоднозначность их проявления в зависимости от условий конкретных стран, проанализирована возможность проявления некоторых из них в практике ГФК России.

Результаты: приведенные данные демонстрируют некорректность подхода переноса рассмотренной практики передачи части функций государственного финансового контроля частным компаниям на основе не подкрепленных количественными оценками эмоциональных суждений о том, что организации частного сектора эффективнее государственных. Это особенно следует учитывать в текущих экономических условиях Российской Федерации, где функционирование рыночных институтов нельзя считать эффективным, в частности в связи с непродолжительным периодом их деятельности.

В статье приводится анализ процессов публичного участия в формулировании стратегий в различных государственных системах. Ключевое внимание будет уделено сравнению нескольких стран для их оценки с позиций: а) состава акторов, вовлеченных в процесс формулирования стратегий; б) координации процессов участия акторов в формулировании положений стратегии; в) инструментов обеспечения этого участия акторов. В качестве гипотезы в данном исследовании предполагается, что в странах с разными политическими системами показатели - набор акторов, координация и инструменты - на стадии формулирования стратегии будут различаться.

Задача исследования - внесение вклада в проектирование и практическое приложение принципов стратегического управления в государственном управлении в России.

Результаты: исследование показывает, что системы стратегического управления в РФ, Южной Корее и Норвегии различаются по юридическим основаниям, направленности решений во властной иерархии. Зафиксированы пробелы правового поля, регулирующего деятельность по формулированию государственной стратегии в России.

Выводы: как показывает исследование, в странах с устойчивыми сильными демократическими режимами (Норвегия и Южная Корея) обеспечено широкое участие общественных акторов в формулировании положений стратегии государства. В стране с менее устойчивым демократическим режимом (Россия) общественное представительство в процессе формулирования стратегии на этапе ее разработки аналогичным образом не реализуется: общественные группы не включены в стратегическое управление на этапе формулирования.

В статье подводятся первые итоги использования образовательными учреждениями города Перми аутсорсинга как средства повышения эффективности своей деятельности. Передача непрофильных для системы образования функций внешним специализированным организациям позволяет не только экономить средства бюджета учреждения и направлять их на повышение зарплаты работников или приобретение необходимого оборудования, но и концентрировать внимание руководителя непосредственно на организации образовательного процесса. Одной из особенностей статьи является описание технологии передачи внешнему исполнителю работ и услуг. Такая технология разработана в департаменте образования администрации г. Перми и используется в практической деятельности школ, детских садов и учреждений дополнительного образования.

Анализ передачи непрофильных функций образовательными учреждениями г. Перми внешним исполнителям позволяет сделать следующие выводы. Аутсорсинг действительно можно рассматривать как способ повышения эффективности расходования ресурсов, в первую очередь временных и финансовых. При этом качество исполнения той функции, компании заинтересованы в работе с бюджетным сектором и в качественном исполнении обязанностей (за последний год зафиксированы лишь шесть случаев расторжения контракта с аутсорсером). Высвободившиеся ресурсы (кадры, денежные средства, помещения и т.д.) руководители направляют на повышение качества образовательной услуги: развитие программно-методического обеспечения, обновление парка компьютерной техники в школах, развивающей среды в детских садах, повышение стимулирующей части заработной платы основных работников – учителей и воспитателей. 

Предметом исследования является оценка инвестиционной политики России в сфере привлечения иностранных инвестиций c позиции региональной экономики. Проанализирован опыт привлечения иностранных инвесторов на территорию субъектов Российской Федерации на примере Ульяновской области. Представлена характеристика инвестиционных проектов на территории области с участием иностранных инвесторов, показаны перспективы и проблемы их реализации.

Результаты: в настоящее время в Ульяновской области реализуются проекты по созданию трех промышленных зон, при их обосновании акцент делался именно на возможности привлечения иностранного капитала; продолжается работа по поиску новых инвесторов в разрезе наиболее приоритетных для Ульяновской области отраслей, пополняются базы данных потенциальных инвесторов в этих отраслях. В них включены около 1000 отечественных и зарубежных компаний, каждой из которых подготовлены и направлены соответствующие коммерческие предложения.

Заключение: в сложившихся условиях регионам приходится самим бороться за «место под солнцем» и чтобы обеспечить свое дальнейшее развитие, им необходимо создавать условия для привлечения инвестиций. При этом иностранные инвестиции перестают считаться ненадежными, опасными для целостности экономики страны – сегодня важны любые финансовые ресурсы, привлекаемые на территорию. И чем скорее регионы перестанут рассчитывать только на сырьевую базу и начнут создавать инфраструктуру для повышения инвестиционной привлекательности, тем быстрее они запустят механизм модернизации производства и тем самым сформируют механизм устойчивого развития России в целом. 

В статье рассматриваются основные методологические и практические проблемы формирования требований к качеству публичных услуг. Для решения выявленных проблем в работе предлагается пошаговая методика формирования научно обоснованной системы показателей качества публичных услуг. Первый шаг – разделение показателей качества на две группы в соответствии с теми нормативными актами, в которых они должны быть отражены. Второй шаг связан с использованием категории "интегральное качество публичной услуги". Третий и заключительный шаг – использование проблемно-ориентированного подхода к формированию системы показателей оценки качества конкретной публичной услуги или группы услуг.

Выводы: 1. Высокая степень разнородности сложившейся практики регламентации и реестризации государственных и муниципальных услуг в российских регионах свидетельствует об отсутствии единых методологических подходов к определению структуры качества публичных услуг. 2. Унификация требований к качеству публичных услуг затрудняется неоднозначностью трактовки понятия государственных и муниципальных услуг в российском законодательстве. 3. Предлагаемая автором методика формирования показателей качества государственных услуг построена на пошаговом применении основных подходов к определению качества услуг: ориентированность на потребителя (поставщика), «интегральное качество» и проблемно-ориентированный подход. 4. Результаты апробации методики на материалах Томской области свидетельствуют о достаточно широких возможностях применения данного подхода, который может стать одним из основных элементов систематизации публичных услуг и повышения ориентированности реформ на качество услуг для населения. 

В данной статье исследуются проблемы дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы. Рассматриваются аналитические модели функционирования крупных городов, и с их помощью исследуются транспортные проблемы города Москвы. Представлена модель, описывающая причинно-следственные связи между различными проблемами дорожно-транспортной инфраструктуры города. В результате определяются приоритеты развития транспортной инфраструктуры: монополицентричная модель больше подходит для крупных городов, таких как Москва, чем моноцентричная в чистом виде. Оптимальными для Москвы с точки зрения нагрузки на дорожную сеть могли бы являться полицентричные модели, в особенности модель с развитыми окружными центрами. При такой организации миграционных потоков работникам не пришлось бы ежедневно переезжать из своего района в центр на работу и обратно. Развитие окружных центров позволило бы создать там рабочие места.

Выводы. Анализ дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы показал, что для решения проблем в кратко- и среднесрочном периоде могут быть приняты следующие меры: приоритет общественного транспорта; создание новых парковочных мест в районе конечных станций метро; создание более связанной дорожной сети в окрестностях города; отказ от предоставления преимуществ при передвижении на транспорте в соответствии со статусным признаком; ликвидация временных и некапитальных сооружений, мешающих движению транспорта; введение в городе жестко регулируемой и «чувствительно» платной парковки. В долгосрочном же периоде необходимы меры, направленные на снижение моноцентричности и много-функциональности города.